Polska przechodzi głęboki proces przebudowy państwa i społeczeństwa. W 1989 roku odziedziczyliśmy zcentralizowane państwo, zorganizowane na wzór sowiecki. Ale chcemy żyć w demokratycznym państwie prawa. Trzeba więc dokonać wielu przekształceń, czego nie można jednak zrobić jednym aktem prawnym. Wymagają one wieloletnich wysiłków i reform tak ogólnokrajowych, jak i lokalnych. Na tej drodze Polska ma już poważne osiągnięcia, ale jeszcze wiele prac jest przed nami i wielu zmian trzeba dokonać. Żadnej, poszczególnej reformy nie można rozpatrywać w oderwaniu od podstawowego celu, który jest przed nami: budowy państwa demokratycznego. Dlatego też rozpatrując założenia reformy jednostek pomocniczych w Poznaniu, trzeba spojrzeć na sens tej reformy w procesie przebudowy kraju.

1.1. Dziedzictwo PRL: państwo scentralizowane

Ustrój PRL, który istniał w momencie przełomu politycznego, był oparty na założeniach całkowicie obcych nie tylko polskiej tradycji i mentalności, ale i wzorcom demokratycznego państwa. Partia wyznaczała kierunki działań, a państwo było traktowane jako aparat wykonawczy decyzji podejmowanych poza jego strukturami i poza jakimkolwiek udziałem społeczeństwa.

Z ideologicznej orientacji państwa wynikały w sposób oczywisty zasady, według których zbudowano jego strukturę prawną i instytucjonalną oraz określono sposób jego funkcjonowania. System komunistyczny, mając świadomość, że społeczeństwo było i zawsze będzie przeciwne narzuconemu ustrojowi, budował państwo tak, aby kontrolowało obywateli i wbrew ich woli podporządkowywało ich politycznym decyzjom. Stąd oczywistością była konieczność państwa w pełni scentralizowanego i obejmującego swą kontrolą możliwie szeroki zakres życia społecznego i gospodarki. Odrzucono zasadę podziału władzy, przyznając pełnię władztwa państwu, a więc jego administracji.

Organizację państwa oparto na systemie sektorów gospodarczych. Każdy minister był nie tylko organem władzy państwowej, odpowiedzialnym za politykę państwa w danej dziedzinie, ale jednocześnie stał na czele hierarchicznie zbudowanej organizacji gospodarczej danego sektora. Ta resortowa organizacja gospodarki prowadziła do wiązania ludzi z miejscem ich pracy, co stanowiło jedno z podstawowych narzędzi kontroli politycznej ich zachowań. W przedsiębiorstwach działały podstawowe organizacje partyjne, decydujące o karierze i warunkach życia zatrudnionych. Tam też działały komórki związków zawodowych, rozdzielające liczne przywileje. Związki zawodowe zawierały odrębne umowy zbiorowe dla każdej branży. Nie istniały natomiast formy organizacji społeczeństwa wokół miejsca zamieszkania, a więc grupujące ludzi w układach terytorialnych. Ustrój uważał je za niebezpieczne.

Rady narodowe, pochodzące w teorii z wyborów, tworzyły także hierarchiczną piramidę uwieńczoną na szczycie Radą Państwa. Rada wyższego szczebla miała uprawnienia władcze w stosunku do rad niższego szczebla. Organy wykonawcze rad były też wmontowane w struktury resortowe, w ten sposób, że poszczególne wydziały szczebla gminnego podlegały odpowiednim wydziałom powiatów i województw, a te były kontrolowane przez właściwe ministerstwa. W praktyce, każde z ministerstw miało własną administrację terenową, jakkolwiek formalnie były one kierowane przez władze lokalne. Jeśli do tego dodamy, że gminy i województwa nie miały osobowości prawnej, a tym samym praw do posiadania własnego majątku, lecz zarządzały jedynie majątkiem państwowym, a ich budżety stanowiły składnik budżetu państwa, zatwierdzanego przez sejm, to było oczywiste, że władze lokalne nie mogły realizować żadnej własnej polityki rozwoju, stanowiąc część scentralizowanej administracji państwowej.

Dodatkowo sytuację komplikowała w zasadniczy sposób polityka państwa, przyznająca priorytet działalności gospodarczej. Wyrażało się to między innymi tym, że środki na rozwój i zaspokojenie potrzeb ludności kierowane były nie do władz lokalnych, lecz do resortów gospodarczych i przedsiębiorstw. W efekcie o rozwoju miast i gmin decydowały nie ich władze, lecz kierownictwa przedsiębiorstw, które finansowały rozwój usług publicznych, takich jak żłobki, przedszkola, domy opieki, ośrodki kultury, a nawet kina czy sklepy.

1.2. Decentralizacja warunkiem rozwoju

Jest oczywiste, że ustrój PRL był nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Państwo, jako organizacja swoich obywateli, powinno im służyć, a nie być aparatem ucisku czy narzucania „jedynie słusznych” rozwiązań.

Państwo musi być rozumiane jako dobro wspólne wszystkich obywateli, a jego celem i racją istnienia jest stworzenie im wszystkim warunków do wszechstronnego rozwoju. Państwo powinno służyć swym obywatelom, a nie być jednostką w stosunku do nich nadrzędną. Ludzie muszą więc mieć możność uczestniczenia w sprawowaniu władzy, określania swych potrzeb, wyznaczania celów polityki i kontroli ich realizacji. Ustrój musi im to nie tylko umożliwiać, ale i ich do tego zachęcać.

Preambuła Konstytucji RP odwołuje się do zasady pomocniczości, uznawanej obecnie jako jedna z podstaw organizacji państwa demokratycznego. Zasada ta, przyjmując człowieka jako podstawowy podmiot wszelkich spraw, głosi, że wszystkie inne instytucje powinny być tworzone jako pomocnicze w stosunku do jego działań. A więc gmina ma się zajmować tym, czego pojedynczy człowiek wraz z rodziną wykonać nie może. Ta sama zasada odnosi się również do państwa i jego rządu. Państwo ma służyć obywatelom i ma być pomocnicze w stosunku do wszystkich instytucji i organizacji, działających w jego ramach.

Funkcją państwa i administracji publicznej nie jest „zarządzanie”, a jedynie tworzenie stabilnych i bezpiecznych ram dla działalności osób, przedsiębiorstw czy grup obywatelskich. Rozwój nie jest, bowiem wynikiem działalności państwa, ale sumą wyników działań poszczególnych osób czy organizacji. Państwo może ten rozwój ułatwiać lub utrudniać. Może powodować, że osiągnięte rezultaty będą pomnażane lub zmarnotrawione. Ale na pewno nie może zastępować działań samodzielnych podmiotów.

Naturalną realizacją zasady pomocniczości jest decentralizacja państwa. Jest to jedno z podstawowych zadań, jakie musimy wykonać w ramach procesu dostosowania ustroju do wymogów demokratycznego państwa prawa, opartego o gospodarkę wolnorynkową. Decentralizacja oznacza zwiększanie praw, odpowiedzialności i zasobów struktur będących najbliżej obywateli, w ten sposób, aby zwiększyć ich możliwości decydowania o sprawach ich dotyczących.

Realizacją tej zasady było utworzenie samorządnych gmin w 1990 roku. Gminy uzyskały własny majątek i finanse, własną administrację i prawo do podejmowania własnych decyzji. Przejęły jednak jednocześnie odpowiedzialność za zaspakajanie potrzeb własnych mieszkańców. Gminy stworzyły ramy organizacyjne dla społeczności lokalnych zgrupowanych wokół miejsc zamieszkania. Bo ludzie mają podobne potrzeby niezależne od wykonywanych zawodów, które można zaspakajać tylko w pobliżu miejsc gdzie się mieszka.

Słuszność podjętych wówczas decyzji potwierdziło życie. Przywrócenie samorządów zmieniło cały sektor życia publicznego. Działalność gmin przyczyniła się walnie do poprawienia warunków życia w całym kraju. Doświadczenie potwierdziło wcześniejsze założenia, że administracja samorządowa jest dużo bardziej efektywna niż biurokracja centralna. Dziś trudno wyobrazić sobie jak wyglądałaby Polska, gdyby samorządy lokalne nie powstały i gdyby wszystkim zarządzali urzędnicy ministerialni. Jest jednak oczywiste, że pozostaje jeszcze wiele do zrobienia w tej dziedzinie.

Reforma 1990 roku ustaliła jednolity model gminy, jako związku mieszkańców zamieszkujących określony obszar i jako lokalnej władzy publicznej. Ustaliła również, że zadaniem gmin jest również gospodarka majątkiem i zasobami lokalnymi oraz prowadzenie działalności usługowej. Ten zakres zadań przesądził również skalę ich wielkości. Polskie gminy są duże, aby mogły być zdolne do prowadzenie obsługi swych mieszkańców. Oznacza to jednak, że zwiększa się dystans między mieszkańcami a władzą i mieszkańcy nie mogą już bezpośrednio w niej uczestniczyć. Problem ten jest szczególnie trudny w wielkich miastach. Podczas gdy mieszkańcy w gminach wiejskich mogą mieć stały i bezpośredni kontakt ze swymi wójtami i radnymi, o tyle jest to w dużym mieście niemożliwe.

Dlatego Ustawa o samorządzie gminnym stwarza możliwości tworzenia jednostek pomocniczych, które powinny stanowić pomost łączący mieszkańców z władzami. Rozwój jednostek pomocniczych jest naturalną konsekwencją procesu decentralizacji państwa, który nie może się zakończyć na szczeblu gmin. Społeczna potrzeba takich jednostek znalazła potwierdzenie w wielu miastach polskich, m.in. w Poznaniu, gdzie w wyniku inicjatyw obywatelskich powstało ponad sześćdziesiąt rad, reprezentujących interesy mieszkańców poszczególnych osiedli. To dotychczasowe doświadczenie poznańskie powinno stanowić podstawę do dalszych kroków w decentralizacji zarządzania Miastem. Wydaje się bowiem ważne, aby w procesie budowy państwa obywatelskiego przesunąć bliżej obywateli możliwie szeroki zakres podejmowanych decyzji. W miarę kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego mieszkańcy powinni mieć coraz szerszą możność wpływania na decyzje władz publicznych. Jest oczywiste, że cały szereg problemów może być rozwiązywanych jedynie w skali całego miasta ze względu na powiązania sieciowe, lub na konieczność zaangażowania służb wysoko specjalizowanych.

1.3. Konieczność przyspieszenia rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i demokracji partycypacyjnej

„Samorząd” oznacza, że ludzie rządzą się sami. Jego koncepcja opiera się na założeniu, że mieszkańcy pewnego obszaru stanowią świadomą swych potrzeb i celów wspólnotę, zdolną do samodzielnego zarządzania własnymi sprawami o charakterze lokalnym. Samorząd ma, więc sens wtedy, gdy lokalna społeczność jest zdolna, aby przejąć za nie odpowiedzialność. Musi istnieć społeczeństwo złożone z obywateli świadomych swych praw i obowiązków, a także swych potrzeb i celów, do których dąży. Tymczasem w Polsce, mimo że ramy prawne i instytucjonalne samorządu zostały stworzone, rozwój społeczeństwa obywatelskiego jest opóźniony. Złożyło się na to wiele czynników z naszej historii.

Przemiany polityczne 1989 roku wyzwoliły ogromny zapał społeczny i wiarę w lepszą przyszłość. Spowodowały też to, że w życie publiczne włączyło się wiele osób ideowych i kompetentnych. Pozwoliło to samorządom na osiągnięcie istotnych sukcesów. Ale zapał w sposób naturalny powoli zanikał, a rozwój społeczeństwa obywatelskiego stawał się, coraz bardziej opóźniony w stosunku do transformacji, jaka się dokonywała w innych sferach. W efekcie tylko w niewielkim stopniu powstała demokracja partycypacyjna, a więc oparta na rzeczywistym uczestnictwie obywateli w sprawowaniu władzy. Ludzie nie nauczyli się jeszcze tego. Idea dobra wspólnego, stanowiąca sens istnienia samorządu i demokracji nie została w Polsce w wystarczającym stopniu odbudowana po dekadach patologii. Ludzie w ogromnej większości są pasywni i nie angażują się w sprawy publiczne, gdyż nie wierzą, że ich udział może mieć jakikolwiek wpływ na decyzje społeczne, ekonomiczne czy polityczne i na rzeczywiste zmiany w warunkach ich życia. Szczególnie groźna jest odmowa udziału w życiu publicznym przez młodsze pokolenie.

Opóźnienie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego istnieje i staje się barierą hamującą przekształcenia w kraju. Planowane reformy powinny być więc oceniane pod kątem czy wspomagają kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego. Decentralizacja zarządzania Miastem i nowy model jednostek pomocniczych w Poznaniu temu celowi może i powinny służyć. Uczestniczenia w życiu publicznym i zarządzania sprawami lokalnymi nie można się nauczyć z książek, a jedynie przez praktyczną działalność. Społeczeństwo może nabyć te umiejętności tylko, jeśli zacznie się zajmować nimi w praktyce. Jest oczywiste, że nie przychodzi to łatwo oraz wymaga wysiłku. Jednak doświadczenie naszych reform samorządowych wskazuje, że jest to możliwe i przynosi efekty w stosunkowo krótkim okresie czasu. W 1990 roku społeczeństwo nie było przygotowane do odbudowy samorządu, bo nie miało takiej możliwości. Jednak sprostało temu wyzwaniu.

Przemodelowanie więc samorządowych jednostek pomocniczych w Poznaniu, w taki sposób by stały się faktycznie pomocniczym elementem władz Miasta, powinno przyczynić się do budowy społeczeństwa obywatelskiego, zbliżając władzę do mieszkańców i stwarzając im możliwości szerszego uczestniczenia w życiu publicznym, a także ucząc odpowiedzialności za rozwiązywanie własnych problemów.

2. Kierunki reformy jednostek pomocniczych w Poznaniu

2.1. Bezpośrednie przesłanki reformy

Samorządy osiedlowe, będące jednostkami pomocniczymi samorządu miasta, powstawały w Poznaniu w początku lat 90-tych w wyniku autentycznego entuzjazmu społeczeństwa dla toczących się w kraju przemian politycznych, społecznych i gospodarczych. Ramy prawne dla tej aktywności zostały stworzone w ustawie o samorządzie gminnym z 8 marca 1990r oraz w Statucie Miasta Poznania (1997), umożliwiając wspólnotom lokalnym organizowanie swojej działalności w strukturze samorządu miejskiego oraz wspomagających go jednostek pomocniczych (w Poznaniu są to osiedla). Znaczna dynamika tego procesu oraz społeczne zaangażowanie w funkcjonowanie i rozwój lokalnych społeczności uległy w kolejnych latach wyhamowaniu na poziomie osiedli. Stworzone ramy prawne i organizacyjne, znaczne rozdrobnienie osiedli, brak wystarczającego profesjonalnego administracyjnego wsparcia działaczy osiedlowych i szczupłość środków finansowych przeznaczanych do dyspozycji osiedli, powodowały stopniowo coraz większe zniechęcenie i poczucie bezradności oraz przyjmowanie postawy roszczeniowej przez działaczy osiedlowych. W konsekwencji, przy niskiej skuteczności rad osiedlowych, następowało obniżenie zainteresowania społecznego działalnością samorządów osiedlowych (przejawiające się m.in. niską frekwencją wyborczą) i ostatecznie marginalizacja jednostek pomocniczych.

Zapisane w ustawie o samorządzie gminnym prawo do tworzenia jednostek pomocniczych powinno być wykorzystywane w taki sposób by stanowiły one faktyczną pomoc w realizacji zadań gminy. W tym celu muszą posiadać odpowiednie zasoby i zostać wyposażone we właściwe kompetencje. W przeprowadzonych w 2004r. przez Instytut Socjologii Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu badaniach oceniono, iż obecny system funkcjonowania jednostek pomocniczych w mieście nie rokuje możliwości na poprawę skuteczności ich działania, ani na poprawę aktywności społecznej, bez wprowadzenia istotnych zmian. Nie wystarczy zwiększenie środków finansowych przekazywanych samorządom osiedlowym. Podkreślono konieczność racjonalizacji wielkości osiedli przez zmniejszenie ich liczby, wprowadzenia zmian w modelu współpracy pomiędzy szczeblami samorządu osiedlowego i ogólno miejskiego oraz przydzielenia jednostkom pomocniczym większego zakresu kompetencji i odpowiedzialności.

2.2. Cele i spodziewane rezultaty reformy

Planowana reforma powinna doprowadzić do osiągnięcia nowej, lepszej jakości samorządności lokalnej. Przyświeca jej zapisana w Statucie Miasta chęć umacniania samorządności miasta (art.9). Zakładane w miejskim systemie samorządowym zmiany powinny stworzyć właściwe warunki do podniesienia uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji ważnych dla lokalnych społeczności oraz w zarządzaniu ustalonymi sferami działalności samorządu miasta.

Stąd jako cele proponowanych zmian należy przyjąć:

· aktywizację mieszkańców Poznania przez zwiększenie ich udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach ich dotyczących i w procesie zarządzania Miastem,

· poprawienie jakości obsługi mieszkańców,

· przyspieszenie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i samorządności lokalnej,

· poprawienie sprawności zarządzania i zwiększeniu efektywności działań,

· lepsze skoordynowaniu działań samorządu ogólno miejskiego z zamierzeniami i potrzebami wspólnot osiedli.

Utworzenie jednostek pomocniczych na szczeblu dzielnic (rejonów) w Poznaniu, byłoby istotną reformą decentralizującą zarządzanie Miastem. Należy się spodziewać, że przyniesie ona wiele pozytywnych rezultatów. Przede wszystkim przekazanie mniejszym społecznościom prawa do podejmowania decyzji w sprawach ich dotyczących pozwoli na właściwsze określanie priorytetów. Władze miejskie mają zawsze za mało środków w stosunku do potrzeb, stąd konieczne jest ciągłe dokonywanie wyboru. Przekazanie znaczących uprawnień jednostkom pomocniczym, pozwoli na właściwszą koncentrację środków, na tych sprawach, które są najważniejsze dla mieszkańców i im przyniosą największą satysfakcję. W efekcie należy się spodziewać, że stosunkowo szybciej będzie się poprawiała obsługa mieszkańców i zwiększać się będzie efektywność działań. To mieszkańcy sami będą w większym stopniu decydować, co im jest potrzebne. Poza tym lepszy będzie kontakt władz lokalnych z mieszkańcami, można się także spodziewać ich większej aktywności w sprawach publicznych. Nastąpi rozwój społeczeństwa obywatelskiego i umocni się lokalna demokracja.

2.3. Zasady regulacji szczegółowych

Decentralizacja oznacza, że wraz z przekazaniem środków i praw decydenckich, zostaje przekazywana również odpowiedzialność za stan spraw w określonych dziedzinach, np. za stan dróg czy szkół. Wynika z tego szereg wniosków i postulatów. Spróbujmy je uporządkować, tworząc w ten sposób katalog zasad, jakim powinny być podporządkowane szczegółowe regulacje dotyczące reformy.

1. Ustawa o samorządzie terytorialnym sytuuje jednostki pomocnicze jako jednostki działające w ramach uprawnień gminy i na jej odpowiedzialność. Przekazując im zadania gmina, i jej władze, nie mogą się zrzec odpowiedzialności za działalność jednostek pomocniczych i jej skutki. Jednostki pomocnicze mogą działać jedynie w oparciu o udzielone przez gminę pełnomocnictwa. Każda jednostka jest, więc odpowiedzialna przed gminą i jej władzami za swoje decyzje.

2. Jednostki pomocnicze przejmując do wykonywania zadania publiczne gminy stają się elementami władzy publicznej. Oznacza to, że tworzy się nowy, może być że dodatkowy, poziom władz samorządowych, z własnymi kompetencjami, zadaniami i zasobami, ale działających w imieniu władz Miasta, na szczeblu poszczególnych dzielnic (rejonów). Powstają władze dzielnic (rejonów). Jest to bardzo istotna konstatacja, która ma dalsze znaczące konsekwencje.

3. Jest oczywiste, że cały obszar Miasta musi być zarządzany w sposób jednorodny i wszyscy mieszkańcy muszą mieć zapewniony jednakowy udział w rozwiązywaniu spraw publicznych. Oznacza to, że jednostki pomocnicze, jako władze publiczne muszą pokryć cały obszar miasta i muszą posiadać jednakowy zakres uprawnień i odpowiedzialności.

4. Sposób wybierania władz jednostek pomocniczych, ich organizacja i sposób działania muszą spełniać podstawowy wymóg – zbliżać mieszkańców do władz Miasta i umożliwiać im udział w podejmowaniu decyzji w sprawach ich dotyczących. Należy to traktować jako jeden z podstawowych celów reformy, wpisujących się w proces przebudowy Państwa i jego decentralizacji.

5. Nowe regulacje prawne powinny określać zakres odpowiedzialności władz nowych jednostek pomocniczych w sposób ustabilizowany, wykluczający wprowadzanie zmian w trybie nagłym i dorywczym. Władze te muszą mieć poczucie stałej i niezmiennej odpowiedzialności, umożliwiające stworzenie sprawnej organizacji, prowadzenie własnej polityki rozwoju a także wykształcenie obywatelskiej odpowiedzialności za własne sprawy.

6. Zakres przekazywanych zadań i uprawnień powinien być dostosowywany do potencjału i możliwości organizacyjnych jednostek pomocniczych. Powinien on być rozszerzany sukcesywnie w miarę nabywanych doświadczeń i rozwoju samorządu dzielnicowego.

7. Odpowiedzialność za konkretne sprawy powinna być jednoznacznie przypisana instytucjom ogólno miejskim albo jednostkom pomocniczym. Należy unikać niejasnych podziałów, które prowadzą zawsze do konfliktów i zacierania odpowiedzialności. Trzeba pamiętać, że władze dzielnic (rejonów) będą działać jedynie w zakresie upoważnień władz Miasta, które zawsze będą odpowiadać za ich decyzje. Jednak mimo tego, Urząd Miasta powinien zachować jedynie uprawnienia nadzorcze w stosunku do spraw przekazanych jednostkom pomocniczym, nie ingerując w bieżące ich rozwiązywanie.

8. Sukces reformy zależy też od przekazania jednostkom pomocniczym środków niezbędnych do realizacji ich zadań. Dotyczy to, tak środków finansowych, jak i składników majątkowych. Miasto powinno stworzyć właściwy system nadzoru i kontroli, nad ich wykorzystywaniem.

9. Równie ważna jest także kontrola społeczna. System funkcjonowania jednostek pomocniczych powinien być szczególnie przejrzysty. Informacje dotyczące programów działania, podejmowanych decyzji i ich trybu, osiągniętych rezultatów, powinny być ogólnie dostępne. Jest to warunek spełnienia postulatu zbliżenie władzy do mieszkańców i budowy społeczeństwa obywatelskiego. Jednostki pomocnicze powinny wykształcić odpowiednie systemy informowania obywateli.

10. Utworzenie jednostek pomocniczych, jako elementu władz miejskich zmienia w poważnym stopniu charakter istniejących dotychczas rad osiedli, które nie ponosiły odpowiedzialności za rozwiązywanie określonych spraw publicznych. Jest jednak sprawą o podstawowym znaczeniu, aby przeprowadzana reforma nie spowodowała utraty dotychczasowych doświadczeń i nie zahamowała dotychczasowego zaangażowania społecznego. Należy więc stworzyć możliwość dalszego istnienia rad osiedli jako niższego szczebla samorządu pomocniczego lub stworzyć im inne nowe formy działalności.

11. Decentralizacja zadań i odpowiedzialności postawi przed jednostkami pomocniczymi nowe poważne zadania. Konieczne będzie ich silne wsparcie, szczególnie w pierwszym okresie funkcjonowania. Władze Miasta przekazując im część swoich zadań nie przestaną być odpowiedzialne za ich realizację. Stąd niezbędne będzie uruchomienie działań marketingu społecznego oraz odpowiedniego programu szkoleniowego i doradczego, aby wprowadzenie reformy odbyło się możliwie sprawnie, bez uszczerbku dla obsługi mieszkańców i w sposób, który spowoduje zwiększenie zaangażowania społeczeństwa w rozwiązywanie spraw publicznych.

3. Założenia nowej organizacji i funkcjonowania jednostek pomocniczych w Poznaniu

3.1. Zadania

Dla osiągnięcia założonych celów, a zwłaszcza zwiększenia udziału mieszkańców w procesie sprawowania władzy i udziału w podejmowaniu lokalnych decyzji, należy zwiększyć zakres kompetencji jednostek pomocniczych. W ślad za tym musi pójść przekazanie im do realizacji zadań aktualnie będących w gestii Prezydenta Miasta i jego aparatu wykonawczego oraz niezbędnych do tego środków finansowych.

Zadania jednostek pomocniczych można pogrupować następująco:

1) zarządzanie wybranymi dziedzinami gospodarki miejskiej,

2) reprezentowanie interesów mieszkańców,

3) bezpośrednia obsługa mieszkańców,

4) dbałość o bezpieczeństwo mieszkańców,

5) wspieranie inicjatyw lokalnych.

3.1.1. Zarządzanie wybranymi dziedzinami gospodarki miejskiej

Zadania, które mogą być przekazane przez samorząd ogólno miejski na niższy szczebel samorządu to przede wszystkim te z zakresu:

a/ oświaty na poziomie przedszkolnym, podstawowym i gimnazjalnym;

b/ utrzymania dróg gminnych, chodników i parkingów;

c/ utrzymania czystości i dbałości o stan środowiska naturalnego;

d/ dbałości o lokalną infrastrukturę techniczną,

e/ zagospodarowania i utrzymania zieleni i zadrzewień;

f/ kultury;

g/ kultury fizycznej, w tym placów zabaw, osiedlowych boisk i urządzeń sportowych oraz terenów rekreacyjnych;

h/ utrzymania porządku i bezpieczeństwa obywateli.

Zadania powinny obejmować bieżące funkcjonowanie wybranych placówek (np. przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów) oraz zarządzanie przekazanym jednostce pomocniczej mieniem komunalnym związanym z realizacją przekazanych zadań, a więc zwłaszcza bieżące utrzymanie, konserwację i remonty przejętych placówek, a także dróg i chodników oraz zieleni. Powinny również obejmować przygotowanie i wykonywanie niewielkich inwestycji o znaczeniu lokalnym, osiedlowym. Określony, po konsultacjach społecznych, pakiet zadań, który w przyszłości może być powiększany, będzie przekazany obligatoryjnie poprzez wpisanie do statutu każdej jednostki pomocniczej. Należy ponadto zagwarantować jednostkom pomocniczym możliwość fakultatywnego przejmowania, na ich wniosek, dodatkowych zadań w wyżej wymienionym zakresie.

3.1.2. Reprezentowanie interesów mieszkańców

Ważnym zadaniem jednostek pomocniczych pozostanie reprezentowanie interesów mieszkańców jednostki wobec organów Miasta. Odbywać się to będzie głównie poprzez opiniowanie przygotowywanych rozstrzygnięć i decyzji Miasta dotyczących terenu i mieszkańców konkretnej jednostki pomocniczej w sprawach zarówno indywidualnych (np. decyzja o lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu) jak i ogólno miejskich (np. projektów planów zagospodarowania przestrzennego, sposobu organizowania usuwania odpadów z terenu osiedla, czy inżynierii ruchu drogowego). Rada jednostki pomocniczej powinna mieć również statutowo zagwarantowane prawo do występowania do Rady Miasta Poznania z inicjatywą uchwałodawczą w sprawach dotyczących dzielnicy.

Szczególnego znaczenia nabiera opiniowanie przez samorząd jednostki pomocniczej lokalizacji nowych inwestycji prorozwojowych na swoim terenie. Inwestycje takie mogą nieść z sobą różne korzyści jak; poprawę infrastruktury osiedla, nowe miejsca pracy, lepszą dostępność do punktów handlowych, dodatkowe miejsca wypoczynku i rozrywki. Intencją powinno być więc zachęcanie samorządów do przyjmowania ich na swoim terenie. W przypadku pozytywnego zaopiniowania przez władze jednostki pomocniczej lokalizacji na swoim terenie nowej inwestycji o publicznym znaczeniu (np. obiekt handlowy, usługowy, mieszkaniowy, kulturalno-rozrywkowy), która może jednakże powodować dla życia mieszkańców również pewne uciążliwości, powinno wprowadzić się stosowną rekompensatę np. powiększając środki finansowe przeznaczane do dyspozycji danego samorządu o część wpływów z podatku od nieruchomości od nowej inwestycji.

3.1.3. Bezpośrednia obsługa mieszkańców

Bardzo ważnym celem planowanej reformy jest poprawienie obsługi mieszkańców. Chodzi nie tylko o podniesienie jakości świadczonych przez administrację usług, ale także wprowadzenie ułatwień w tej obsłudze, takich jak skrócenie czasu oczekiwania (zmniejszenie kolejek), czy zmniejszenie odległości od miejsca zamieszkania obywatela do siedziby administracji, w której może on załatwić sprawy będące przedmiotem działania lokalnej administracji publicznej. W lokalach administracji obsługujących każdą jednostkę pomocniczą powinny zostać zlokalizowane: Punkt Obsługi Interesantów oraz placówka Straży Miejskiej.

W Punkcie Obsługi Interesanta mieszkańcy powinni móc:

1) uzyskać informację o sposobie i miejscu załatwiania spraw z zakresu administracji miejskiej,

2) pozyskiwać formularze niezbędne przy załatwianiu spraw właściwych dla miejskiej administracji,

3) składać wypełnione formularze wniosków,

4) zgłaszać się po odbiór załatwionych niektórych spraw,

5) dokonywać płatności za podatki i opłaty lokalne.

Mieszkaniec powinien mieć możliwość skorzystania z tych usług w dowolnym Punkcie Obsługi Interesantów na teranie całego miasta niezależnie od miejsca swojego zamieszkania. Należy również przewidzieć możliwość korzystania przez mieszkańców w tych Punktach z nieodpłatnego dostępu do Internetu. Taki zakres i organizacja usług będą wymagały oczywiście teleinformatycznego podłączenia tych Punktów i całej administracji jednostek pomocniczych do systemu baz danych Urzędu Miasta i innych miejskich jednostek organizacyjnych.

Administracja jednostki pomocniczej powinna również być odpowiedzialna za przygotowanie i organizację obsługi lokali wyborczych na swoim terenie.

3.1.4. Dbałość o bezpieczeństwo mieszkańców

W siedzibie administracji każdej jednostki pomocniczej należałoby ulokować również kilkuosobową stałą placówkę Straży Miejskiej przeznaczoną wyłącznie do obsługi konkretnej jednostki pomocniczej. Poprawi to współpracę z lokalnym samorządem, zwiększy poczucie bezpieczeństwa mieszkańców oraz przyczyni się do poprawienia porządku.

Istotnym zadaniem władz jednostki pomocniczej powinno być zorganizowanie właściwego współdziałania z dzielnicowymi policji, którzy powinni blisko współpracować ze strażą miejską.

3.1.5. Wspieranie inicjatyw lokalnych

Wskazane jest, aby samorząd pomocniczy, jak dotychczas, inicjował i wspierał przedsięwzięcia mieszkańców zmierzające do poprawy warunków życia, tworzenia więzi lokalnych, rozwoju oświaty, kultury, rekreacji i wypoczynku oraz infrastruktury technicznej. Powinien współpracować z lokalnymi wspólnotami mieszkańców zarówno, gdy stanowią nieformalną grupę, jak i wtedy, gdy są zrzeszeni w różnych formach organizacji pozarządowych. Ten rodzaj aktywności będzie głównie polegał na stwarzaniu warunków sprzyjających podejmowaniu przez mieszkańców takich działań, wspieraniu ich i organizowaniu tej aktywności, a także pomocy w zakładaniu organizacji pozarządowych.

3.2. Wielkość nowych jednostek pomocniczych

W Poznaniu utworzono i funkcjonuje obecnie 68 jednostek pomocniczych – osiedli. Obejmują one 86% powierzchni miasta zamieszkałej przez ok. 0,51 mln mieszkańców, czyli prawie 90% ogółu ich liczby. Oznacza to, że część terytorium miasta i jego mieszkańców nie jest objętych działalnością samorządów osiedlowych. Zróżnicowanie osiedli pod względem obszaru i liczby ludności jest znaczne; ich powierzchnia waha się od 10 ha do 1500 ha, a ludność od 0,5 do ponad 30 tys. Osiedli małych o liczbie mieszkańców do 5 tys. jest aż 31, gdy dużych przekraczających 20 tys. mieszkańców jest tylko 6. Przy tak znacznym zróżnicowaniu osiedli pod względem wielkości nie jest możliwe wprowadzenie planowanych rozwiązań systemowych zwiększających zakres przekazywanych zadań i konieczną do tego nową organizację ich wykonywania. Niezbędne jest dostosowanie wielkości i potencjału osiedli do zakresu nowych odpowiedzialności.

Należy dokonać nowego podziału administracyjnego na jednostki pomocnicze (np. dzielnice lub rejony). Wyznaczając nowe granice trzeba respektować tradycje i zaszłości historyczne, potrzebę zapewnienia spójności terytorialnej i funkcjonalnej przyjmując zasadę nie dzielenia dotychczasowych osiedli i innych jednostek terytorialnych (okręgów wyborczych, rejonów szkolnych, parafii itd.), wszędzie tam, gdzie to będzie możliwe. Nowe jednostki pomocnicze powinny pokrywać teren całego miasta.

Wielkość i potencjał jednostek pomocniczych muszą umożliwiać wykonywanie przewidzianych dla nich zadań. Powinny więc dysponować niezbędną infrastrukturą, zwłaszcza społeczną. Z drugiej strony jednostki nie mogą być za duże, aby mieszkańcy mieli poczucie wspólnoty interesów i bliskości władz miejskich. Tworzenie jednostek zbyt dużych, nawet jeśli ich wielkość jest uzasadniona względami funkcjonalnymi, może spowodować, że dokonywane zmiany nie doprowadzą do osiągnięcia zamierzonych celów społecznych. Mieszkańcy mogą wtedy nie odczuć zmian. Władze wielkiej jednostki pomocniczej będą dla nich równie odległe jak władze całego Miasta.

Można więc założyć, że liczba mieszkańców powinna wahać się w granicach 10 do 40 tysięcy. Oznacza to, że w wyniku reformy w Poznaniu zamiast 68 powinno funkcjonować 15 do 20 jednostek pomocniczych. Wyznaczenie ich granic administracyjnych powinno odbywać się przy konsultacji z mieszkańcami, aby w żadnym konkretnym przypadku nie spowodować zniszczenia więzi lokalnych. Podobnie ustalenie nazw własnych nowych jednostek powinno być poprzedzone konsultacjami społecznymi. Ta sprawa mogłaby stać się przedmiotem referendów lokalnych przeprowadzonych równocześnie z wyborami nowych rad.

W zapisach Statutu Miasta i statutów przyszłych jednostek pomocniczych (dzielnic/rejonów) należy przewidzieć jeszcze możliwość tworzenia na ich terenie niższego szczebla jednostek pomocniczych (np. osiedli). Osiedla mogłyby być tworzone przez Radę Miasta na wniosek Rady dzielnicy po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Sposób wyboru radnych osiedli, kompetencje i organizację ich organów oraz zadania i sposób ich finansowania powinna określać Rada Miasta.

3.3. Władze jednostek pomocniczych

Władzami proponowanych nowych jednostek pomocniczych będą jak dotychczas: rada sprawująca władzę uchwałodawczą i zarząd sprawujący władzę wykonawczą.

3.3.1. Rada nowej jednostki pomocniczej

W celu zwiększenia zainteresowania mieszkańców sprawami miejskiej wspólnoty oraz ich partycypacji w rozwiązywaniu lokalnych problemów powinny zostać wprowadzone wybory do rady dzielnicy w okręgach jedno mandatowych. Radni wybierani byli by w wyborach bezpośrednich, powszechnych i tajnych na czteroletnią kadencję. Sugerujemy, aby wybory do rad jednostek pomocniczych odbywały się w ciągu 4-8 miesięcy po terminie wyborów do Rady Miasta Poznania, a nie równocześnie z nimi. Pozwoli to wybranej na nową kadencję Radzie i Prezydentowi Miasta dokonać oceny dotychczasowej działalności jednostek pomocniczych i przygotować się w kwestiach merytorycznych i organizacyjnych do ewentualnej weryfikacji i właściwego ustalenia na nową kadencję zakresu i sposobu wykonywania zadań przekazywanych na szczebel jednostek pomocniczych. Należy bowiem pamiętać, że delegowanie realizacji niektórych zadań nie zdejmuje z Prezydenta i Rady Miasta odpowiedzialności ustawowej za zadania gminy realizowane przez jednostki pomocnicze.

Do podstawowych zadań powinno się zaliczać:

1) Ustalanie strategii rozwoju jednostki pomocniczej w ramach strategii rozwoju Miasta,

2) Uchwalanie rocznych planów finansowych jednostki pomocniczej oraz planów pracy Zarządu i jednostki budżetowej,

3) Podejmowanie uchwał w sprawach opiniowania dokumentów przedłożonych przez władze Miasta,

4) Uchwalanie wniosków i dezyderatów kierowanych do Prezydenta i Rady Miasta dotyczących rozwoju jednostki pomocniczej,

5) Nadzorowanie i ocenianie działalności Zarządu i jednostki budżetowej.

Ustalenie szczegółowych zadań i uprawnień Rady wymaga dyskusji, a następnie zawarcia ich w statucie jednostki pomocniczej.

Rada jednostki pomocniczej powinna liczyć w zależności od liczby mieszkańców jednostki 15 lub 21 radnych. Rada wybierać będzie Przewodniczącego rady (wybór powinien być dokonany bezwzględną większością statutowego składu rady) oraz 1 lub 2 wiceprzewodniczących. Będzie on odpowiedzialny zwłaszcza za organizowanie pracy rady, zwoływanie i prowadzenie jej sesji oraz reprezentowanie mieszkańców dzielnicy wobec organów Rady Miasta. Rada będzie powoływać obligatoryjnie komisję rewizyjną oraz fakultatywnie inne komisje problemowe; stałe lub doraźne.

3.3.2. Zarząd nowej jednostki pomocniczej

Rada wybierać będzie spośród jej członków, (alternatywa: również spoza swojego składu) zarząd w liczbie 3-5 osób. W osobnych, tajnych głosowaniach dokona najprzód wyboru Przewodniczącego zarządu (wybór powinien być dokonany, tak jak w przypadku Przewodniczącego rady, bezwzględną większością jej statutowego składu), a następnie przynajmniej jednego zastępcy i członków.

Do zadań zarządu należeć powinno w szczególności:

1) przygotowywanie projektów uchwał rady,

2) określanie sposobu wykonywania uchwał rady,

3) wyznaczanie i nadzorowanie wykonywania przez dyrektora terenowo właściwej jednostki budżetowej i podległych mu pracowników zadań jednostki pomocniczej,

4) podejmowanie decyzji w sprawach gospodarowania mieniem przekazanym jednostce w zarząd i nadzorowanie ich wykonania,

5) reprezentowanie mieszkańców dzielnicy wobec jednostek organizacyjnych Miasta,

6) współpraca z placówką Straży Miejskiej i dzielnicowymi policji,

7) przygotowywanie sprawozdań z działalności samorządu jednostki pomocniczej.

Szczegółowe kompetencje zarządu, w szczególności w stosunku do dyrektora jednostki administracji określą statuty jednostek pomocniczych.

W uzasadnionych przypadkach rada powinna mieć możliwość odwołania zarządu przed upływem kadencji. Powinny być jednak ustanowione ograniczenia wykluczające pochopne podejmowanie decyzji, albo przez wprowadzenie wymogu większości kwalifikowanej, albo np. przez wymóg pozytywnej opinii właściwej komisji Rady Miasta.

Ze względu na znaczny zakres obowiązków i ilość czasu niezbędną do właściwego wywiązywania się z nich Przewodniczący zarządu powinien otrzymywać wynagrodzenie w formie diety według zasad ustalonych przez Radę Miasta. Również zasady przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży członkom zarządu i rady powinny pozostać określone przez Radę Miasta.

***

Przewodniczący rady i Przewodniczący zarządu dzielnicy powinni mieć statutowo zagwarantowane prawo do uczestniczenia w pracach Rady Miasta, w tym do zabierania głosu na sesjach Rady Miasta i na posiedzeniach komisji w sprawach dotyczących ich jednostki pomocniczej, a także składania interpelacji i wniosków. Szczegółowe kompetencje, zadania i organizację organów jednostek pomocniczych określą ich statuty.

3.4. Administracja jednostki pomocniczej

Dotychczas samorządy osiedlowe w Poznaniu mogą korzystać jedynie w ograniczonym zakresie z pomocy administracji miejskiej. Obsługą wszystkich osiedli zajmuje się głównie Wydział Wspierania Jednostek Pomocniczych w Urzędzie Miasta. W nowym modelu przekazanie samorządom jednostek pomocniczych znaczącego, pod względem rozmiaru jak i środków finansowych, zestawu zadań obligatoryjnych i fakultatywnych wymaga nieodzownie ich uzbrojenia w profesjonalną administrację, która zapewni prawidłowe planowanie, realizację, rozliczanie i sprawozdawczość wszystkich zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze. Planowana reforma powinna również poprawić efektywność zarządzania i jakość świadczonych mieszkańcom usług. Spełnienie tych oczekiwań będzie wymagać utworzenia wydzielonego, odrębnego dla każdej dzielnicy zespołu administracji miejskiej. Właściwą dla niej formą organizacyjną będzie jednostka budżetowa. Samorząd każdej dzielnicy będzie dysponował obsługującą realizację jego zadań administracyjną jednostką budżetową. W ten sposób nastąpi oddzielenie, również w jednostkach pomocniczych, funkcji stanowiących i wykonawczych od administracyjno-realizacyjnych. Stwarza to potrzebę pozyskania kilkunastu siedzib dla organów samorządów pomocniczych oraz ich dzielnicowych administracji.

Do zadań administracyjnej jednostki budżetowej należeć będą zwłaszcza:

1) obsługa administracyjna, finansowo-księgowa i prawna organów samorządu pomocniczego,

2) prowadzenie całości spraw związanych z planowaniem, realizacją i sprawozdawczością w zakresie zadań przekazanych do wykonywania samorządowi dzielnicy,

3) dokonywanie analiz w zakresie wskazanym przez organy samorządu,

4) prowadzenie Punktu Obsługi Interesantów,

5) prowadzenie spraw kadrowych pracowników jednostki budżetowej,

6) współpraca z placówką Straży Miejskiej,

7) prowadzenie dla mieszkańców bezpłatnego punktu dostępu do Internetu.

Organizację funkcjonowania każdej jednostki budżetowej określać będzie jej regulamin organizacyjny uchwalany przez radę jednostki pomocniczej i zatwierdzany przez Prezydenta Miasta. Regulaminy wszystkich jednostek pomocniczych powinny być w miarę możliwości ujednolicone.

Efektem przekazania z poziomu Prezydenta i Rady Miasta na poziom samorządów pomocniczych części zadań i środków finansowych zapewniających ich wykonanie będzie potrzeba przeniesienia do nowo tworzonych jednostek budżetowych pewnej liczby etatów obsługujących obecnie w strukturze administracyjnej Miasta planowane do przekazania zadania (zwłaszcza z Wydziału Oświaty, Zarządu Zieleni Miejskiej, Zarządu Dróg, Wydziału Inwestycji). Nie zaspokoi to jednak ich potrzeb kadrowych i konieczne będzie utworzenie nowych etatów w administracji dzielnic.

Zatrudnianie i zwalnianie pracowników, w ramach zatwierdzonych etatów, powinno się znaleźć w gestii władz jednostek pomocniczych. Jest sprawą do dalszej dyskusji zakresu uprawnień zarządu jednostki pomocniczej i dyrektora jednostki budżetowej. Nadzór powinien sprawować właściwy wydział Urzędu Miasta.

3.5. Relacje pomiędzy Zarządem jednostki pomocniczej a Dyrektorem administracyjnej jednostki budżetowej

Zaprojektowanie właściwego kształtu organu wykonawczego i administracji ma podstawowe znaczenie dla przyszłego działania jednostek pomocniczych. Istnieje tu kilka kryteriów, które prowadzą jednak do różnych rozwiązań. Istotą proponowanych zmian jest stworzenie jednostek pomocniczych, zdolnych do rozwiązywania spraw miejscowych i reprezentowania interesów mieszkańców. Samodzielność jednostek pomocniczych jest więc warunkiem podstawowym dla osiągnięcia celu reformy. Tej koniecznej samodzielności nie można uzyskać bez dysponowania przez władze jednostki własną administracją. Z drugiej jednak strony mogą one działać jedynie w ramach upoważnień Prezydenta Miasta, który za ich działalność będzie ponosić odpowiedzialność, a więc musi zostać utrzymana niezbędna kontrola. Działalność jednostek pomocniczych musi się także wpisywać w realizację strategii rozwoju Miasta jako całości. Podejmowanie decyzji, nawet w pozornie drobnych sprawach, wymaga odpowiedniej wiedzy i umiejętności, którymi dysponują jedynie wykwalifikowani pracownicy samorządowi, a trudno jest przewidzieć jakim doświadczeniem administracyjnym dysponować będą wybrani lokalni działacze.

Na tle tych pytań trzeba znaleźć właściwy stopień wyważenia zakresu samodzielności organu wykonawczego jednostki pomocniczej w zakresie kierowania administracyjna jednostką budżetową. Relacje między tym organem a dyrektorami jednostek budżetowych, powołanych do obsługi poszczególnych samorządów pomocniczych, mają tu podstawowe znaczenie. Powinny być jednoznacznie zapisane w statutach i być respektowane w codziennej działalności.

Istnieją dwa warianty możliwego podporządkowania takiej administracyjnej jednostki budżetowej:

wariant I: podporządkowanie właściwej jednostce organizacyjnej w Urzędzie Miasta,

wariant II: podporządkowanie Zarządowi jednostki pomocniczej.

W wariancie I Zarząd dzielnicy jedynie wskazuje kierunki działań oraz spełnia rolę nadzorczą. Doświadczenie uczy, że taka rola jest zawsze marginalizowana z biegiem czasu. Władze jednostki pomocniczej nie będą mogły ponosić odpowiedzialności za działalność administracji jej nie podporządkowanej. Powstaje więc wątpliwość czy przy wprowadzeniu takiego rozwiązania zmiany osiągną zamierzony efekt.

Wariant II stwarza możliwości realizacji celów reformy, jednak jest bardziej ryzykowny. Wymaga wykonania odpowiednich analiz prawnych, aby zostały zachowane wszystkie obowiązujące regulacje. Uważamy, że należy wybrać to rozwiązanie, przy jednoczesnym wprowadzeniu niezbędnych zabezpieczeń.

Proponujemy przyjęcie następujących zasad:

1) Dyrektor jednostki budżetowej jest powoływany w trybie konkursu przez Prezydenta Miasta. W komisji konkursowej powinni uczestniczyć przedstawiciele właściwej jednostki pomocniczej.

2) Odwołania dyrektora dokonuje Prezydent Miasta:

- na jego prośbę

- w sytuacji, gdy nie może pełnić swych obowiązków,

- z własnej inicjatywy po uzyskaniu pozytywnej oceny Rady jednostki pomocniczej,

- na umotywowany wniosek Rady jednostki pomocniczej,

- w uzasadnionych przypadkach w trybie dyscyplinarnym.

3) Bezpośrednim przełożonym Dyrektora jest Przewodniczący zarządu jednostki pomocniczej, który może wydawać mu polecenia, wyznaczać zadania i kontrolować ich wykonanie. Komórki organizacyjne Urzędu Miasta działają wyłącznie w trybie nadzoru, a nie wydawania bieżących poleceń.

4) Dyrektor ma prawo i obowiązek sprzeciwu w stosunku do decyzji zarządu jednostki pomocniczej w przypadku ich niezgodności z prawem lub wątpliwości, co do ich celowości. Statuty lub inne wewnętrzne regulacje powinny określać procedury postępowania. W pierwszym przypadku Dyrektor powinien zwrócić się o opinię prawną do Urzędu Miasta i dalej postępować zgodnie z jej decyzjami. Natomiast należy ustalić tryb postępowania w przypadku wątpliwości, co do celowości działań. Należy ustalić, w jakiej formie i komu ma przedstawiać swoje wątpliwości.

5) W wymagających tego sprawach Rada Miasta może upoważniać Przewodniczącego zarządu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

6) Oświadczenia woli w imieniu Miasta w zakresie zarządu mieniem przekazanym jednostce pomocniczej powinien składać Przewodniczący zarządu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta. Należy ustalić, w jakiej formie powinien w tym uczestniczyć również Dyrektor jednostki budżetowej.

3.6. Finanse

Aby samorząd pomocniczy mógł poczuć się gospodarzem na swoim terenie i faktycznie stać się elementem władzy publicznej musi otrzymać wraz z przekazanymi mu zadaniami środki niezbędne do ich realizacji. Bardzo ważne jest, aby określone zostały w odpowiednich dokumentach konstytuujących miejski samorząd (Statut Miasta Poznania i statuty jednostek pomocniczych) zasady regulujące prowadzenie przez samorząd pomocniczy gospodarki finansowej oraz źródła dochodów przeznaczonych do wykonywania powierzonych im zadań.

Jednostki pomocnicze nadal będą prowadzić gospodarkę finansową w ramach budżetu Miasta. Przygotowywane przez nie projekty planów finansowych włączane będą do budżetu Miasta. Dla zwiększenia udziału obywateli w życiu publicznym i rozwoju zwłaszcza lokalnej demokracji ważne są przeźroczystość i społeczna partycypacja w dziedzinie finansów. Powinny one charakteryzować prace nad finansami publicznymi. Dlatego należy przewidzieć aktywny udział samorządów pomocniczych w procedurze przygotowania i uchwalania budżetu Miasta. Powinien on obejmować zarówno przygotowywanie projektu planów finansowych, jak i udział w dyskusjach na posiedzeniach komisji Rady Miasta oraz opiniowanie projektu budżetu Miasta.

Proponujemy, aby źródłami dochodów na finansowanie zadań przekazanych jednostkom pomocniczym były:

a/ tzw. obecnie „pogłówne” (kwota wyliczana w oparciu o liczbę mieszkańców jednostki pomocniczej), którego wartość jednostkowa ustalana będzie na każdy rok przez Radę Miasta,

b/ dochody z powierzonego jednostce pomocniczej mienia,

c/ granty miejskie uzyskiwane w trybie konkursowym,

d/ podatek od nieruchomości - 5% kwoty zebranej z terenu każdej jednostki pomocniczej,

e/ „proinwestycyjny” podatek od nieruchomości pobierany od każdej nowej, mającej znaczenie publiczne, inwestycji zlokalizowanej na terenie jednostki pomocniczej – 100% w pierwszym roku (lub po 25% przez 5 kolejnych lat, wg indywidualnych decyzji poszczególnych samorządów pomocniczych),

f/ podatek od posiadania psów - 100% zebranego z terenu jednostki pomocniczej,

g/ dotacja miejska przyznana na bieżące funkcjonowanie szkół gminnych, ustalana każdego roku przez Radę Miasta, odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej, według określonego algorytmu,

h/ dotacja miejska przyznana na bieżące funkcjonowanie przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych ustalana każdego roku przez Radę Miasta, odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej, według określonego algorytmu,

i/ dotacja miejska przyznana na bieżące utrzymanie placówek oświatowych (szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli, świetlic szkolnych, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) ustalana każdego roku przez Radę Miasta, odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej, według określonego algorytmu,

j/ dotacja miejska przyznana na remonty dróg, placówek oświatowych, konserwację i utrzymanie zieleni, utrzymanie dróg, ulic i chodników ustalana każdego roku przez Radę Miasta, odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej, według określonego algorytmu,

k/ darowizny.

Powinny być one powiększane o ewentualnie poczynione oszczędności.

Władze jednostki pomocniczej powinny mieć możliwie szeroką swobodę w decydowaniu o wydatkowaniu przyznanych środków. Jest to warunek rzeczywistej samorządności. Jednak władze Miasta muszą mieć gwarancję, że środki te będą wydane celowo, a gospodarka finansowa będzie prowadzona rzetelnie i efektywnie. Odpowiedzialność za nią ponosić będzie ostatecznie Prezydent Miasta. Stąd konieczne są pewne regulacje ograniczające swobodę jednostek pomocniczych w tym zakresie.

Szczególnie istotne jest skierowanie odpowiednio znaczącej część wydatków na działania prorozwojowe oraz utrzymanie majątku w odpowiednim stanie. Chodzi więc o utrzymanie na odpowiednim poziomie wydatków na inwestycje i remonty. Na przykład można by przyjąć zasadę, że część środków pochodząca z podatku od nieruchomości może być wykorzystana wyłącznie na cele inwestycyjne.

Po dokonaniu rozstrzygnięcia dotyczącego podziału na nowe jednostki pomocnicze, w przypadku gdyby wystąpiło bardzo duże zróżnicowanie w kwotach z tytułu podatku od nieruchomości przypadających na poszczególne jednostki pomocnicze, trzeba będzie rozważyć potrzebę wprowadzenie mechanizmu wyrównawczego.

Uprawnienia dla przedstawicieli samorządów pomocniczych do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu Miasta, w tym prawo do dysponowania środkami pieniężnymi, powinny zostać utrzymane w zapisach Statutu m. Poznania.

3.7. Nadzór i kontrola

Założeniem reformy jest, aby samorządy pomocnicze aktywnie uczestniczyły w wykonywaniu przez Miasto zadań publicznych. Niezbędne będzie więc zorganizowanie, podobnie jak ma to miejsce na wszystkich innych szczeblach samorządu, systemu kontroli i nadzoru nad tą działalnością. Będzie on sprawowany w oparciu o kryteria zgodności działalności prowadzonej przez jednostki pomocnicze z prawem, jej celowości, rzetelności i gospodarności.

Bieżącą kontrolę działalności zarządu jednostki pomocniczej oraz jej jednostki budżetowej wykonywać powinna komisja rewizyjna rady dzielnicy. Ponieważ jednak odpowiedzialność prawna za realizację wszystkich zadań spoczywa nadal na organach Miasta, Prezydencie i Radzie Miasta, nadzór nad działalnością organów jednostek pomocniczych sprawować muszą nadal Prezydent Miasta i Rada Miasta. Zadanie to Rada Miasta powierzyć powinna swojej Komisji Rewizyjnej, a Prezydent właściwym jednostkom organizacyjnym Urzędu Miasta.

Prezydent powinien sprawować nadzór nad zgodnością z prawem uchwał podejmowanych przez organy jednostek pomocniczych oraz nad wykorzystywaniem mienia przekazanego im w zarząd, a także kontrolę nad gospodarką finansową jednostek pomocniczych prowadzoną w ramach budżetu Miasta. Prezydent Miasta powinien mieć prawo wstrzymania wykonania uchwały niezgodnej z prawemu, lub nie odpowiadającej wymogom celowości, rzetelności, czy gospodarności.

Rada Miasta natomiast powinna kontrolować, przy pomocy swoich komisji, a zwłaszcza Komisji Rewizyjnej, wybrane sprawy z całokształtu działalności samorządu pomocniczego oraz podejmować interwencje na wniosek organów, lub komisji rewizyjnej konkretnej jednostki pomocniczej. W przypadku powtarzającego się naruszania prawa przez organy samorządu pomocniczego, lub w przypadku zaprzestania działalności przez radę jednostki pomocniczej Rada Miasta może podjąć uchwałę o rozwiązaniu rady tej jednostki. Rozwiązanie rady jednostki pomocniczej jest równoznaczne z rozwiązaniem zarządu tej jednostki, który powinien jednak działać do czasu wyboru nowego zarządu. W szczególnie drastycznych przypadkach władze miasta powinny mieć prawo ustanowienia zarządu komisarycznego. Zakres i formy nadzoru i kontroli organów miasta nad działalnością organów jednostki pomocniczej zostaną szczegółowo określone w statutach poszczególnych samorządów pomocniczych.

3.8. Zmiany organizacyjne w Urzędzie Miasta

Utworzenie jednostek pomocniczych w proponowanym kształcie organizacyjno-funkcjonalnym spowoduje przekazanie im znacznej część zadań dotychczas wykonywanych przez Urząd Miasta. Oznacza to konieczność dokonania zmian organizacyjnych również w Urzędzie. Wykonywane dotychczas przez Wydział Wspierania Jednostek Pomocniczych Miasta, zadania obsługi jednostek pomocniczych przejmą, i to w znacznie rozszerzonym zakresie, nowe jednostki budżetowe dzielnic. Równocześnie w Urzędzie Miasta zdecydowanie rozrosną się zadania obejmujące zbieranie i analizowanie informacji, prowadzenie niezbędnych działań koordynujących oraz nadzorowanie wszystkich zadań realizowanych przez jednostki pomocnicze.

Określając zakres i charakter tych niezbędnych zmian konieczne jest poszukiwanie właściwego kompromisu pomiędzy dwoma sprzecznymi wymogami. Z jednej bowiem strony chcąc zagwarantować każdej z jednostek pomocniczych samodzielność działania powinno się stworzyć w Urzędzie Miasta jeden ośrodek do ich nadzorowania. Wydaje się konieczne, aby zadanie to spełniał któryś z zastępców Prezydenta, który musi być w tym celu wyposażony w odpowiednią strukturę (wydział/biuro). Z drugiej strony zakres działania jednostek pomocniczych obejmować będzie wiele różnych dziedzin koordynowanych w Urzędzie Miasta przez odrębne wydziały. W związku z tym, w nowych uwarunkowaniach, należy rozważyć powierzenie prowadzenia nadzoru nad jednostkami pomocniczymi:

Wariant I - Wydziałowi Wspierania Jednostek Pomocniczych Miasta, którego pracownicy będą specjalistami od poszczególnych dziedzin np. oświaty, zieleni, inwestycji, inżynierii miejskiej, lub

Wariant II – specjalistom rozlokowanym w różnych wydziałach Urzędu Miasta, których odpowiedzialność będzie obejmowała pilotowanie zadań przekazanych do realizacji wszystkim jednostkom pomocniczym.

Wyboru pomiędzy tymi rozwiązaniami można będzie dokonać po kreśleniu łącznego wolumenu zadań, planowanych do przekazania wszystkim jednostkom pomocniczym do realizacji.

Wprowadzenie nowego modelu samorządu pomocniczego, który przybliży go do mieszkańców, spowoduje różne konsekwencje o charakterze organizacyjno-funkcjonalnym. Najbardziej znaczącymi będą:

- powstanie kilkunastu nowych jednostek pomocniczych (dzielnic, czy rejonów) oraz tyluż jednostek budżetowych do obsługi mieszkańców poszczególnych dzielnic,

- zmniejszenie liczby zatrudnionych pracowników w zbyt dużych jednostkach Urzędu Miasta i miejskich jednostkach organizacyjnych (np. Wydział Oświaty),

- rozdzielenie, w niektórych segmentach struktury miejskiej organizacji, funkcji płatnika za usługę (w przyszłości będzie to samorząd jednostki pomocniczej) od organizatora usługi (tj. wydziału Urzędu Miasta, lub miejskiej jednostki organizacyjnej), co pozwoli samorządom osiedlowym stawiać i egzekwować wymogi jakościowe i ekonomiczne organizatorom różnych usług, a więc poprawić ich jakość,

- zwiększenie liczby miejsc pracy w administracji miejskiej.

4. Wdrażanie zmian

4.1. Plan wdrożenia zmian

Wprowadzenie nowego modelu funkcjonalno-organizacyjnego samorządu pomocniczego będzie wymagało poważnych prac a także pociągnie za sobą znaczne koszty. Niezbędne jest przygotowanie szczegółowego planu realizacji całego przedsięwzięcia. Powinien on obejmować następujące elementy:

a) uszczegółowienie listy przekazywanych zadań oraz środków na ich realizację,

b) uszczegółowienie zasad organizacji jednostek pomocniczych i obsługujących je jednostek budżetowych,

c) przygotowanie koncepcji marketingu społecznego i działań PR dla reformy oraz jej zrealizowanie, w tym zebrania uwag i opinii społeczności lokalnych z uwzględnieniem władz istniejących rad osiedli,

d) wydanie odpowiednich regulacji prawnych przez Prezydenta i Radę Miasta,

e) dokonanie potrzebnych zmian personalnych i logistycznych,

f) przeprowadzenie niezbędnych szkoleń i instruktażu.

Należy podjąć starania, aby nowy system mógł zacząć funkcjonować z dniem 1 stycznia 2009. Wymaga to przeprowadzenia wyborów w końcu 2008r. Pierwsza, przejściowa kadencja trwałaby około dwa i pół roku, tak by wiosną 2011 (po wyborach do Rady Miasta jesienią 2010r.) przeprowadzić następne wybory samorządów pomocniczych już na pełną 4-letnią kadencję.

Oznacza to konieczność intensywnych działań przygotowawczych. Wdrożenie zmian wymaga przygotowania odpowiedniej jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za ich przeprowadzenie. Uważamy, że powinien ją nadzorować jeden z zastępców Prezydenta Miasta.

4.2. Koszty

Wprowadzenie w Poznaniu nowego systemu funkcjonalno-organizacyjnego samorządu pomocniczego wymagać będzie poniesienia kosztów, które powinny być przewidziane w budżecie Miasta. Należy oczekiwać, że przyniesie to istotne korzyści. Postawienie do dyspozycji samorządów pomocniczych profesjonalnego aparatu wykonawczego (jednostek budżetowych) uwolni radnych jednostek pomocniczych od bezpośrednich czynności planistycznych, administracyjnych i sprawozdawczych oraz pozwoli im znacznie lepiej niż obecnie skupić się na podejmowaniu decyzji oraz na monitorowaniu i nadzorowaniu realizacji znacznie większej liczby zadań. Przewidywane koszty oraz niezbędny wysiłek organizacyjny zaowocują w przyszłości poprawieniem kontaktu władz lokalnych z mieszkańcami i ich aktywizacją.

Planowana reforma organizacji i funkcjonowania jednostek pomocniczych spowoduje, że ich działalność, w nowym modelu, przyczyni się znacząco do lepszego zaspokajania zbiorowych potrzeb miejskiej wspólnoty samorządowej, umacniania lokalnej demokracji oraz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Poznaniu.

4.3. Przyszłość obecnych jednostek pomocniczych

Obecnie istniejące jednostki pomocnicze powstały w wyniku inicjatyw obywatelskich, są efektem zaangażowania obywateli w sprawy publiczne. Dlatego nie wolno dopuścić, aby ich dorobek uległ zatraceniu w wyniku wprowadzanych zmian. Stąd istotne jest przeanalizowanie możliwości nie tylko zachowania ich dorobku, ale i dalszego uczestniczenia doświadczonych lokalnych działaczy w działalności obywatelskiej prowadzonej już w nowym, zreformowanym modelu. Wymagać to będzie przeanalizowania konkretnej sytuacji, jaka powstanie w każdej z nowotworzonych jednostek. Zarysowują się następujące możliwości:

a) dawna jednostka zostanie przekształcona w nową i niejako automatycznie będzie kontynuować jej działalność, tyle, że w rozszerzonym zakresie. Rozwiązanie takie będzie możliwe w sytuacji, gdyby granice nowej jednostki nie wiele odbiegały od obecnego podziału,

b) nowa jednostka pomocnicza obejmie dwie lub kilka obecnie istniejących. Wtedy obecne jednostki niejako się stopią i zanikną, a nowa jednostka stanie się kontynuatorką poprzednich,

c) istniejące samorządy pomocnicze reprezentują na tyle zróżnicowane interesy osiedli, że będzie konieczność odrębnego ich reprezentowania w ramach nowych jednostek (dzielnic/rejonów). Wtedy mogłaby być tworzona przez Radę Miasta na wniosek właściwej rady dzielnicy jedna lub kilka jednostek pomocniczych niższego szczebla, przy utrzymaniu ich dotychczasowego charakteru.

Grupy obywateli reprezentujące dotychczasowe osiedla mogą utworzyć obywatelską organizację pozarządową, jako organizację pożytku publicznego. Nie będzie już ona pełnić funkcji organu władzy publicznej, ale będzie wspomagana przez władze nowej jednostki pomocniczej.

5. Pytania kluczowe dla powodzenia reformy

Aby reforma wprowadzająca nowy modelu samorządów pomocniczych doprowadziła do osiągnięcia zamierzonych celów muszą zostać wprowadzone istotne zmiany funkcjonalno-organizacyjne przedstawione w poprzednich rozdziałach tego opracowania. Władze Miasta muszą być przekonane o zasadności i potrzebie ich wprowadzenia oraz muszą być świadome ich zakresu. Dlatego warto przedyskutować i dać odpowiedź na szereg istotnych dla powodzenia reformy pytań, a zwłaszcza:

1) Czy w wyborach do rad nowych jednostek pomocniczy zostaną wprowadzone okręgi jedno mandatowych?

2) Czy źródła dochodów na finansowanie zadań przekazanych do realizacji jednostkom pomocniczym i zasady ustalania ich corocznych wielkości (algorytmy) zostaną określone w ich statutach?

3) Czy Przewodniczący zarządu jednostki pomocniczej będzie wyposażony w pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu Miasta w zakresie zarządu mieniem przekazanym jednostce pomocniczej?

4) Czy Przewodniczący zarządu będzie otrzymywał finansowe wynagrodzenie przyznawane przez radę swojej jednostki na zasadach ustalonych przez Radę Miasta?

5) Czy nastąpi rozdzielenie funkcji stanowiących i wykonawczych od administracyjno-realizacyjnych poprzez wyposażenie władz jednostki pomocniczej w zespół dzielnicowej administracji (jednostkę budżetową)?

6) Czy dyrektor dzielnicowej administracji będzie powoływany przez Prezydenta Miasta w trybie konkursowym i czy jego bezpośrednim przełożonym będzie Przewodniczący zarządu jednostki pomocniczej?

7) Czy zatrudnianie i zwalnianie pracowników zespołu administracji jednostki pomocniczej będzie w kompetencjach dyrektora tego zespołu?

8) Czy zależność administracyjnych jednostek budżetowych dzielnic od Urzędu Miasta będzie ograniczona wyłącznie do trybu nadzoru poprzez odpowiednie zapisy w jego Regulaminie Organizacyjnym?

9) Czy rada jednostki pomocniczej będzie miała statutowo zagwarantowane prawo inicjatywy uchwałodawczej do Rady Miasta?

10) Czy zarząd jednostki pomocniczej będzie miała statutowo zagwarantowane prawo do opiniowania projektu budżetu Miasta w zakresie dotyczącym swojej dzielnicy?

11) Czy władze dzielnicy będą obligatoryjnie otrzymywać do zaopiniowania projekty decyzji dotyczących ich terenu? Jakie będzie postępowanie w przypadku decyzji sprzecznej z opinią tych władz?

12) Czy na terenie każdej dzielnicy będzie zlokalizowany Punkty Obsługi Interesantów i placówka Straży Miejskiej?

13) Czy w obrębie dzielnic będzie możliwość tworzenia jednostek samorządowych niższego szczebla tj. osiedli?

Notka bibliograficzna

W opracowaniu wykorzystano następujące materiały:

Samorządy pomocnicze, funkcjonowanie, bariery efektywności, Piotr Matczak Z-d Badań Społeczności Lokalnych i Regionalnych Instytut Socjologii UAM Poznań, 15.04.2004 (maszynopis w posiadaniu FRDL);

Jednostki pomocnicze miasta Poznania, W. Lewandowicz, L. Klarzyński, L. Tajsner pod kierownictwem sekretarza Miasta, Poznań październik 2007 (maszynopis w posiadaniu FRDL).